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Tribune - Equipe de campagne : Chiffrage assurance-chômage

17 mars 2017 - La présente note détaille le coût des dispositions nouvelles du programme d’Emmanuel Macron en matière d’assurance-chômage.

Chiffrage – assurance-chômage

La présente note détaille le coût des dispositions nouvelles du programme d’Emmanuel Macron en matière d’assurance-chômage et présente les hypothèses sous-jacentes à la baisse de 10 Mds des dépenses d’assurance-chômage envisagée dans le cadrage économique et budgétaire.

A. Droits et devoirs : une nouvelle assurance-chômage

L’assurance chômage deviendra universelle. Elle sera donc étendue à tous les actifs, quel que soit leur statut, et ouverte aux salariés qui démissionnent (tous les cinq ans).

Le coût de l’ouverture aux indépendants est estimé à 1 milliard d’euros par an. La probabilité de chômage des indépendants est donc faible, sauf pour les micro-entrepreneurs pour lesquels elle est voisine de celle des salariés.

L’ouverture aux démissionnaires coûterait environ 1,5 milliard d’euros. Nous estimons en effet que le coût de l’indemnisation des personnes qui ont démissionné, sont au chômage mais ne qui sont pas indemnisées (105 000 personnes environ) à ce jour coûterait 900 millions d’euros. Par ailleurs, la mesure pourrait provoquer un doublement du nombre de démissions actuellement regardées par la législation comme relevant d’un motif « non légitime ». Le coût supplémentaire est estimé à 550 millions d’euros.

Face à cette dépense supplémentaire, trois types d’économies sont prévues : Premièrement, Pôle Emploi renforcera considérablement les contrôles de la recherche d’emploi. 1000 conseillers dédiés notamment seront dédiés au contrôle de la recherche d’emploi. Ceci permettra d’élever le taux de contrôle et de rendre les sanctions plus crédibles, ce qui aura un effet à la fois sur les personnes contrôlées et sur celles qui ne le sont pas, comme l’illustrent les études internationales sur la question. À l'arrivée à Pôle Emploi, un bilan de compétences sera réalisé dans les 15 jours. Si plus de deux offres d’emploi décentes, selon des critères de salaire et de qualification, sont refusés ou que l'intensité de la recherche d'emploi est insuffisante, alors les allocations seront suspendues. L’effet de ce renforcement sur les allocations-chômage est estimé à 1 milliard d’euros.

Deuxièmement, l’accès à la filière senior, qui donne droit à 36 mois d’indemnisation au lieu de 24, sera décalé de 50 à 57 ans. L’âge d’accès à cette filière d’indemnisation prolongée n’a en effet pas du tout suivi l’augmentation de l’âge de la retraite. Dans un contexte d’amélioration de l’emploi, il est raisonnable de remonter l’âge d’ouverture de ces droits et de le fixer 5 ans avant l’âge de la retraite. 500 millions d’euros pourront ainsi être économisés.

Troisièmement, des mesures seront prises contre la précarité. Aujourd’hui, les règles d’indemnisation incitent certains à des comportements d’optimisation, avec des alternances excessives de période d’activité et de chômage. Par ailleurs, les règles de calcul des cotisations employeurs ne récompensent pas suffisamment les entreprises qui créent de l’emploi stable et pénalisent insuffisamment celles qui abusent, au détriment de l’assurance- chômage, de la rotation des emplois. Les paramètres doivent être modifiés. Il s’agit d’abord du calcul du salaire journalier de référence, dont les effets pervers sont bien documentés. Des pistes sont sur la table, comme le fait de calculer l’allocation chômage de manière proportionnelle au revenu moyen mensuel calculé sur une période de référence et non proportionnellement au salaire moyen des jours couverts par un contrat de travail. 500 millions d’euros pourront être économisés en modifiant les règles de calcul du salaire journalier de référence.

Un bonus/malus sur les cotisations chômage des entreprises sera introduit pour décourager l’emploi précaire. Il contribuera à limiter l’utilisation des contrats courts et à réduire l’indemnisation qui en découle, comme l’indiquent les évaluations de ce système aux Etats-Unis. Alors que les CDD et l’intérim engendrent un déficit de près de 8 milliards d’euros par an pour l’Unédic, il sera possible d’économiser au moins un milliard grâce à la mise en place du bonus-malus. Il n’y aura aucune hausse globale du coût du travail : c’est uniquement la modification du comportement des employeurs, engendré par les incitations du bonus et les pénalités du malus, qui générera ses économies.

L’ensemble de la réforme est donc équilibré, avec un léger gain de 0,5 Md€ :

  • Ouverture aux indépendants : + 1 Md€
  • Ouverture aux démissionnaires : + 1,5 Md€
  • Renforcement des contrôles Pôle Emploi : - 1,0 Md€
  • Recul de l’accès à la filière senior : - 0,5 Md€
  • Mesures anti-précarité : - 1,5 Md€

B. Les raisons et les effets de la réduction du chômage

Le cadrage économique et budgétaire prévoit une baisse du taux de chômage de 9,7% (début 2017) à 7% (en 2022), soit un retour au niveau de 2007.

Cette baisse suppose la création de 1,3 million d’emplois sur la période (2018-2022) qui se décompose en effet du redressement conjoncturel et effet des mesures structurelles pour l’emploi.

1. Redressement de la conjoncture économique : 550 000 emplois sur le quinquennat

En 2016, l’économie française a créé plus de 200.000 emplois, pour partie sous l’effet de mesures de politique publique et pour partie en raison du redressement du rythme de croissance dans un contexte de taux d’intérêt bas, de taux de change compétitif et de politique budgétaire à peu près neutre. En 2017, elle connaît toujours un déficit de demande : l’écart production (output gap) hérité de la crise est évalué à un peu plus de 2% du PIB. Le scenario retenu pour le cadrage économique envisage que cet écart se résorberait largement sur la durée du quinquennat.

L’hypothèse retenue pour ce chiffrage est qu’environ 550.000 emplois (110.000 par an) seraient ainsi créés par la normalisation graduelle de la situation de l’économie française. C’est une hypothèse très prudente au regard tant de l’évolution récente que des performances passées de l’économie française, ou des évolutions observées dans d’autres pays européens (+ 500.000 emplois par an au Royaume-Uni depuis cinq ans).

2. Mesures structurelles : 750 000 emplois sur le quinquennat

a. Effort historique sur la formation : 550 000 emplois

Dans le cadre du plan d’investissement, qui s’étendra sur cinq ans, 15 milliards d’euros seront consacrés aux compétences. Ils serviront notamment à financer 1 million de formations pour les demandeurs d’emplois et 1 million de formations pour les jeunes décrocheurs.

Les actions de formation ne débouchent sur un accroissement de l’emploi que pour une partie du public concerné : certains auraient de toute manière retrouvé un emploi (nous ne les comptons pas), d’autres échoueront malgré tout à en retrouver (nous ne les comptons pas non plus, évidemment). Afin de maximiser les effets du plan de formation, il est prévu dans le programme d’Emmanuel Macron de cibler les formations sur les individus pour lesquels elles présentent a priori la plus grande efficacité, et de sélectionner sur la base d’une labellisation indépendante les prestataires de formation qui ont fait la preuve de leur qualité au regard du taux d’insertion de leurs stagiaires. Seront en outre privilégiées les formations directement orientées vers un poste vacant.

En articulant une réforme en profondeur de la formation professionnelle au financement massif de formation pour les demandeurs d’emploi les moins qualifiés, le nombre de demandeurs d’emploi qui quitteraient le chômage grâce à l’action de formation serait ainsi de l’ordre de 350 000 (taux de succès de 35%).

En ce qui concerne les jeunes décrocheurs, les dispositifs tendent à avoir des taux de retour à l’emploi plus faibles, les difficultés étant souvent plus lourdes. Nous estimons donc que 200 000 jeunes quitteraient le chômage grâce à notre effort de formation (taux de succès de 20%).

b. Recentrage et pérennisation du CICE : 150 000 emplois

Le CICE sera transformé en allègement pérenne de cotisations sociales employeur et il sera recentré sur les bas salaires (le supplément d’impôt sur les sociétés induit par la baisse des cotisations patronales sera intégralement recyclé en allégements supplémentaires sur les salaires compris entre 1 et 1,6 Smic, pour un montant de l’ordre de 4Mds).

Le crédit d’impôt reste complexe, son bénéfice pour l’employeur est décalé dans le temps et l’abaissement du coût du travail n’est pas toujours pris en compte par les responsables des décisions d’embauche et d’investissement au sein des entreprises. À montant égal, il perd pour ces raisons une partie de l’efficacité qu’ont les allègements pérennes de cotisations sociales. Selon les dernières évaluations disponibles, le CICE aurait induit à fin 2014 une création nette d’emploi de 50.000 à 100.000, sur un potentiel total de l’ordre de 200.000. Il est estimé que la transformation du crédit d’impôt en allégement pérenne de cotisations induirait un gain d’efficacité de 30%, soit 50.000 emplois supplémentaires.

Les 4 Mds d’accroissement de l’IS des entreprises induits par la transformation du CICE seront intégralement recyclés en baisses de cotisations sociales au niveau et au voisinage du Smic. Sur la base d’hypothèses conservatrices (40.000 euros par emploi créé) pour les baisses du coût du travail au niveau du Smic, l’effet emploi de ces allégements supplémentaires est estimé à 100.000 emplois.

Parallèlement, les entreprises bénéficieront d’une baisse d’impôt sur les sociétés de 10 milliards d’euros environ (pleinement intégré à notre cadrage).

c. Incitation au retour à l’emploi et emplois francs : 50 000 emplois

Le programme d’Emmanuel Macron comporte des mesures visant à soutenir le pouvoir d’achat des salariés. Il s’agit d’une part de la suppression des cotisations salariales d’assurance chômage et d’assurance-maladie, d’autre part de la revalorisation de la prime d’activité. Ces deux mesures contribuent à accroître le revenu mensuel net au niveau du SMIC de 100 euros, soit une augmentation d’environ 8,5%. Elles sont en tant que telles susceptibles de produire une incitation à la reprise d’emploi pour les individus en situation de non-emploi. Les mesures de soutien aux revenus d’activité d’Emmanuel Macron engendreraient la sortie vers l’emploi d’environ 25 000 bénéficiaires du RSA. Seront enfin créés des « emplois francs » pour les habitants des Quartiers Prioritaires de la Politique de la Ville en investissant un milliard d’euros. On peut juger que 25 000 emplois pourraient ainsi être créés, à partir des évaluations faites sur les zones franches urbaines12.

CONCLUSION

L’économie sur l’assurance-chômage est estimée à 10 milliards d’euros environ.

Sous l’hypothèse que le nombre de demandeurs d’emplois indemnisés évolue de la même manière que le chômage au sens du BIT, on peut estimer l’économie résultant de la baisse du volume global des allocations-chômage à 9 à 10 milliards d’euros en 2022, auxquels il faut ajouter environ un milliard d’économie induits par une moindre précarité (bonus-malus).

Nous n’incluons pas ici les hausses de recettes dues aux cotisations supplémentaires des travailleurs qui auront retrouvé un emploi.